为进奏官或中央及省之官吏，传发人以牟利为目的，后来甚至出现了以此为生的传发者。小报内容丰富，多为官报未曾报道的新闻，其内容有真有假，有时甚至竟敢编造皇帝命令和诏书，诋毁朝政，导致了泄密、失实等问题的频频发生，给官方带来不少麻烦，多次被朝廷禁止，但由于其相对官报而言新闻色彩浓厚，并且能够连续发行，是民众获得信息的重要途径，满足了人们打听消息，尤其是小道消息的需要，便利了小道消息的传播，且在一定程度上体现了民意，因此颇受读者欢迎。小报力求冲破当局的限制，也做了比较大的努力。通过对时事的报道，以及对朝政动荡、战乱连年、民不聊生、朝廷的局面混乱等等都多有报道，如宋高宗绍兴七年，御史胡铨写了一份奏疏，请求“斩秦桧以谢天下”。这自然是重大新闻。被秦桧控制的官报当然不会刊登，而小报照文全发。小报内容的新闻色彩远比邸报浓厚，且在一定程度上体现了民意，这也是其广受欢迎、屡禁屡出的重要原因。
这种风气，在徽宗大观四年六月诏令：“近撰造事端，妄作朝报，累有约束，当定罪赏，仰开封府检举，严切差人缉捉。”到了南宋，私营的“小报”十分流行。
光宗绍熙四年十月，臣僚上言：“国朝置进奏院于京师，诸路州郡亦各有进奏吏，凡朝廷已行之命令，已定之差除，皆以达于四方，谓之邸报，所以久矣。而比来有司防禁不严，遂有命令未行，差除未定，即时誊播，谓之小报。始自都下，传之四方。甚者凿空撰造，以无为有，流布近远，疑误群听。”由此可知，小报约略起始于北宋末年，流行于南宋，被当时的读者称为“新闻”，可以说，报纸从西汉后，道宋代发生了翻天覆地的变化。
这种变化体现在利益上，随着读者增加，不少商人看到了小报的利益，随着利益的驱使和职业传发者的出现，“小报”扩大了它的发行范围，不仅限于京都附近，且传遍于州郡，是对当时“小报”发行范围广的描述。当然，印刷术的出现也客观上满足了这一条件。但是，小报虽然是一种比封建官报更具有新闻特征的传播媒介，但其内容仍然没有超出为封建统治阶级服务的范畴。小报没有自己的言论，且受官方查禁，连续发行不能得到保障是它的弊端。因此，其业务仍处于原始状态。但是，小报也有其特定的历史意义，小报的出现，是我国古代报纸业发展的一个重要过程，标志着我国古代报纸由封建官报一统天下局面的终结，是民间办报史的开端。
经过整治的宋代报纸，宋太宗把诸道进奏院合并成一个
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