于184年的黄巾起义，更是给了汉朝沉重的打击。
令人欣慰的是，汉朝具有强大的自我修复能力。几乎每一次发生内忧外患后，统治者都能够通过各种方式，查漏补缺，继续苟延残喘。汉灵帝并不是一个英明神武的皇帝，但他最终还是幸运地平定了黄巾起义。
汉灵帝做梦都没有想到，黄巾起义没有做到的事情——摧毁汉朝基业，却被一个汉室宗亲做到了。
这个汉室宗亲叫刘焉。刘焉，字君郎。他是汉景帝第四子、鲁恭王刘余的后裔。刘焉年轻时因为汉室宗亲身份，得以担任郎中一职。
后因老师祝恬去世而离职，在阳城山讲学教授。又因“贤良方正”，被推举到朝廷做官，历任雒阳令、冀州刺史、南阳太守、宗正、太常等官。
在汉灵帝时期，刘焉耳闻目睹朝政混乱、王室衰微的状况，甚为担忧。他注意到，在平定黄巾起义时，各地刺史、太守获得了由朝廷授予的军权，独揽地方军政大权，在一定程度上架空了朝廷，怎么办呢？
188年，刘焉向汉灵帝提出了一个建议，“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”
刘焉借口刺史、太守行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离。所以，要任用清廉的朝廷重臣担任州牧，到地方去镇守，安定天下。
汉灵帝也对刺史、太守等人权力过大感到忧虑不安，听到刘焉的建议后，觉得很有道理，批准了。这就是著名的“废史立牧”政策。
没想到，“废史立牧”政策的确抑制了刺史、太守等人的权力，但他们的权力并没有收到朝廷来，而是造成了一股更大的割据力量——州牧。
东汉末年、三国时期的各路诸侯，如袁绍、曹操、袁术、刘表、刘备、吕布等，几乎都是从州牧起家，或者有担任州牧的经历。
如果说，刺史、太守等人还能够受到朝廷控制，而州牧就基本上不听朝廷的话了。以至于到了后来，曹操居然敢公然绑架汉献帝，“挟天子以令诸侯”，长达24年之久。
可以毫不夸张地说，汉朝四百年基业的毁灭，三国割据局面的形成，都是拜刘焉“废史立牧”这四个字建议所赐。
就连提出“废史立牧”建议的刘焉本人，也成为这个政策的受益者。当时，他自告奋勇充任交州牧。走到半路上时，听到侍中董扶说益州有天子之气，心里一股激灵，马上向朝廷打报告，申请去做益州牧。结果朝廷照准，任命刘焉为监军使者、益州牧，封
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