接上下级关系，更无各州人事任免、钱粮税赋征缴、夫役征调等权力，其存在地唯一作用就是对州内各郡、各县地官员进行监督，充其量只是个纪检衙门，并没有多大实权。
例如韩遂，他此时已经是凉州刺史，却不是凉州牧。而州牧则是一州事实上的最高军政长官，州内各郡太守不再直接向中央政府负责，改为向州牧负责，州内一应人事任免、钱粮税赋、夫役征调、兵员募集等等大小事务，皆由州牧裁定，在一州之内，州牧拥有只手遮天的权势！
汉朝的州牧与州刺史制度，更替繁复：西汉初，文帝以御史多失职，命丞相另派人员出刺各地，不常置。汉武帝元封五年始置刺史，“刺”者也，检核问事之意。
这时的刺史制在历史上，对于对维护皇权，澄清吏治，促使大汉中兴局面的形成起着积极的作用。然后期王莽篡位，倒行逆施，引得四方叛乱频发，王莽为镇压义军，恢复州牧制。并放权州牧的领兵作战权利，史载“莽见四方盗贼多，复欲压之，赐诸州牧号为大将军。”
那时，王莽恢复州牧制，却还没有傻到家。他在州牧之下设牧副监，负责监视州牧不法作为。之后东汉历代皇帝，对待州刺史制、州牧制反反复复，直至灵帝中平五年，刘焉谓四方多事，原因在刺史权轻，遂改部分资深刺史为牧，不设牧副监。
州牧那个时候实际已为一州军政的长吏、太守的上级，州郡两级制随之形成。而这个制度的形成，也为后来群雄逐鹿奠定了政治基础。那些诸侯正是堂而皇之领了州牧之职、或是自封州牧，才使得大汉土地上，烽火狼烟、民不聊生。
韩遂此时向阎圃问道这个，无非想知道张鲁是如何得到州牧的封号。而阎圃笑了笑之后，才对韩遂说道：“韩兄莫在戏耍愚弟，一月前，董卓难道没有旨意传来？”
韩遂笑了笑：一个月前，董卓的确有旨意传来，也就是那个时候，他成了镇北将军，领凉州刺史之职。不过，对于阎圃这般聪明人的说法，他心底隐隐有些反感。
“不知贤弟此次前来，所谓何事？”韩遂抿了一口茶，放弃了州牧的问题，转而开门见山问道。
“故为交好马家而来......”阎圃也不遮掩，直接将这话说了出来。
而韩遂却是装作一番疑惑，反问道：“此事与韩某何干？贤弟莫非不知，此事韩某前来，也是为了交好马家......”
“圃可是听说，马超在草原上斩了阎行，更杀了铁羌盟三万余人......”阎圃小心翼翼说着
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