刘树森向熊希龄建议：与英美烟公司商议，将各种纸烟统一归政|府独占收买，由政|府加税售与人民；政|府与英美烟公司合资成立卷烟厂；如英美烟公司不同意上述建议，则由政|府在内地设立**局，并筹款500万元，在天津、浦口、汉口三处设立卷烟厂，以示抵制。熊希龄同意了刘树森的建议，并派员赴上海进行协商。
为实行烟草**制度，熊希龄曾派员赴日本考察。鉴于中国烟酒分销的情况，决定在实行烟草**制度之前，开征烟酒牌照税。
1914年2月，熊希龄呈请袁世凯，阐述实行烟草**制度的必要性，建议成立烟草**筹备处，称：“于财政部内设立烟草**筹备处该处长专司研究各国烟草**诸法，调查国内产烟区域及烟叶种类、制烟方法、销售市场，并准备实行**政策由部筹集资本，设立工场，承收民间烟叶，归场制造…外来之卷烟仿照日本办法，由政|府自由承收买入。”熊希龄的建议得到袁世凯的赞同，他批示：“维持国货为目前切要之图。所谓设烟草**筹备处，事属可行。著即博采成规，妥拟办法，呈候核夺。”
袁世凯从烟草税中尝到了甜头，当然一唱一应。经过一番准备，即于1915年5月颁发《全国烟酒公卖暂行简章》，特设全国烟酒公卖局，这是中国第一次烟草**。当然这时候的所谓公卖，只是为了增加和整顿烟税，并没有把市场管理起来。
而各地的军阀政|府头头们，视烟草为自己麾下的一棵摇钱树，当然要把各省的烟酒公卖局抓在手里。这新成立的局本来是要为中|央财政作助力的，却不想成为地方的禁脔。像张作霖就是凭着烟酒“专”卖这个名头征集了奉天省的烟草并高价卖给欧洲奋战在战壕一线的洋官兵们的，热河、云南、贵州等地的都统、都督们也都是主要靠烟草的收入支撑起本省的军队的，地方烟酒**的钱根本进不了中|央。
值此动荡之秋，为了获得广泛支持，老袁也没有心思在这些事上给地方施压。
张汉卿所提烟草**，周学熙作为当时的财政部长，也是出了一份力并积极参与的。只是这个《简章》才推出不久，加上此时大家的力气都使在政治上，导致规章有了，执行却严重不到位。种种利弊，周学熙门儿清楚。张汉卿要在他面前班门弄斧，不能不说是贻笑大方了。
周学熙冷笑着说：“难为汉卿费心了，可是这烟草**的税款，也是直接归国家财政支配，地方是无权动它的，抵押自然也是不可以。”
可是张汉卿偏要班
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